Како Србија губи плодну земљу

До сада је написано хиљаде текстова, анализа или студија о опасности да планета земља не успе да произведе довољно хране за становништво којег је сваке године све више. Неупоредиво мање анализа или студија урађено је о опасности да останемо без плодне земље од које, посредно или непосредно, настаје 95 одсто хране. Земља јесте појам која обичним грађанима симболизује нешто што је вечно или неуништиво, нешто што нас је одржало у прошлости и даје сигурност за будућност али плодна земља лако може да нестане ако се загађује, претвара у грађевински простор или прекомерно експлоатише. Зато и није јасно зашто се од веома значајних средстава, које држава добија од закупа пољопривредног земљишта, сваке године све мање улаже у наводњавање и одводњавање, комасацију, контролу квалитета и плодности земљишта, подизање ветрозаштитних појасева… И зашто се немо посматра како Србија полако али неумитно губи плодну земљу.

За причу о обрадивој земљи и њеној заштити година 2013. била је прекретница – тада су Уједињене нације по први пут званично земљиште означиле као необновљив природни ресурс пошто се његов највреднији део, оранични слој, формира хиљадама година. Дуго се ствара а брзо уништава. Уједињене нације су отишле и корак даље и 5.децембар прогласиле Светским даном земљишта. И друге организације су препознале важност подизања свести о значају земљишта за нашу планету, па је тако Међународно удружење за науку о земљишту (IUSS) прогласило период од 2015. до 2024. године за међународну декаду земљишта.

 Према професору Ратану Лалу, који је освојио Светску награду за храну 2020. године, 135 милијарди тона земљишта изгубљено је интензивном пољопривредом од периода индустријске револуције до данас.

Глобална девастација земљишта

Стручњаци немају дилеме да је обрадиво земљиште главни извор за производњу хране за рапидно растућу људску популацију, али би земљиште такође требало да буде извор сировина, резервоар и филтер воде, чувар богатог биодиверзитета и главна брана против глобалног отопљавања. Чак 95% хране које се произведе на планети директно или индиректно повезано са земљиштем а само 5% са водом, тачније рибарством и аквакултуром. Иако све то знамо, знамо и да је квалитетног, обрадивог земљишта све мање. Оно се уништава контаминацијом, експанзијом градова, сечом шума, интензивном пољопривредом, климатским променама, прекомерном испашом, ерозијом и другим факторима. Према професору Ратану Лалу, који је освојио Светску награду за храну 2020. године, чак 135 милијарди тона земљишта изгубљено је интензивном пољопривредом од периода индустријске револуције до данас.

Како се у Војводини плодност земљишта „топи“

Опадање садржаја органске материје у земљишту дуготрајан је процес и није приметан током неколико година или чак деценије, али је присутан. На тај процес годинама упозорава руководилац Лабораторије за земљиште и агроекологију Института за ратарство и повртарство др Јовица Васин, који је са својим тимом протеклих година анализирао више од 200.000 узорака земљишта у Војводини.

„Сведени“ закључак тих истраживања је поражавајући:
– На безмало три четвртине површине Војводине имамо два типа земљишта – чернозем и ритску црницу. Оне су пре почетка интензивне пољопривреде имали садржај органске материје око пет одсто. Данас у Војводини земљишта са овим садржајем органске материје има свега на један одсто површина”, наводи Васин, који упозорава да ускоро Војводину нећемо моћи да зовемо плодном равницом.

– Како је, дакле, пред нашим очима нестајала плодна равница, о којој су толико писали песници, причали стручњаци и сељаци, али о њој изгледа нису превише размишљали они који креирају аграрну политику?
Државно пољопривредно земљиште су без накнаде деценијама користили „социјалистички“ комбинати, да би са са почетком транзиције, а након продаје комбината, највећи део тог земљишта је пописан. После доношења Закона о земљишту и формирања Упаве за пољопривредно земљиште, а на јавним надметањима држава је почела да даје земљиште у закуп.

“На безмало три четвртине површине Војводине имамо два типа земљишта – чернозем и ритску црницу. Оне су пре почетка интензивне пољопривреде имали садржај органске материје око пет одсто, али данас у Војводини земљишта са садржајем органске материје има свега на један одсто површина”, наводи др Јовица Васин.

На самом почетку јавио се проблем због реституције која није била завршена, због чега је државно земљиште издавано само на годину дана, па закупци нису били заинтересовани да одржавају његову плодност ђубрењем и осталим мерама. То је довело до додатног опадања плодности.

Законом о пољопривредном земљишту предвиђено је да се плодност чува и унапређује, за шта се користио новац добијен од закупа. Већ Члан 1 закона то дефинише: “Овим законом уређује се планирање, заштита, уређење и коришћење пољопривредног земљишта, надзор над спровођењем овог закона и друга питања од значаја за заштиту, уређење и коришћење пољопривредног земљишта као добра од општег интереса.”

За ове намене било је довољно новца добијеног закупом државног пољопривредног земљишта, док се неко није сетио да би знатан део могао да се преусмери у попуњавање буџетског дефицита.

Први је проблем уочио сарадник Еколошког центра “Станиште” у Вршцу – Дејан Максимовић. Као ветеринара, занимало га је каква је аграрна политика, како се усваја, које мере постоје и какви су њени резултати. Међутим, прави подстицај за бављење овом облашћу уследио је тек након неколико истраживања на тему наменског трошења новца од накнада за заштиту животне средине, тзв. „зеленог динара“. Ова истраживања, а било их је седам од 2010. године, спровео је Еколошки центар „Станиште“ из Вршца, самостално или у сарадњи са Центром за европске политике из Београда.

Сва истраживања разоткрила су велике проблеме у систему финансирања заштите животне средине. Најуочљивије је да се новац који држава приходује од наменских накнада за заштиту животне средине, а које плаћају грађани и привреда, у већем делу троши – ненаменски. Средства од ових накнада била су до краја 2015. године наменска и морала су се трошити кроз Зелени фонд Републике Србије, а на локалном нивоу кроз буџетски фонд за заштиту животне средине. То је било прописано одредбама више еколошких закона. И поред ове обавезе, значајни износи прихода од еко-накнада су без последица трошени ненаменски, у сврхе које нису у вези са животном средином.

Тако су од 2010–2018. године, од ових накнада буџети на свим нивоима приходовали укупно 89 милијарди динара, док је на активности које заиста доприносе заштити животне средине потрошено само 34 милијарде динара. То значи да је око 55 милијарди динара, или око пола милијарде евра, потрошено у сврхе које нису у вези са животном средином. Будући да се ненаменско трошење средстава види сваке године, у републичком буџету и у око 80% локалних самоуправа, можемо говорити о намерном и систематском закидању на животној средини. Свака власт од 2010. године је уназађивала систем финансирања животне средине, ублажавајући прописе или допуштајући да се они не спроводе.

Прикупљени новац од закупа државног пољопривредног земљишта требало би искључиво наменски да се утроши за наводњавање и одводњавање, уређење атарских путева, рад пољочуварске службе, одбрану од града, комасацију, контролу квалитета и плодности земљишта, подизање ветрозаштитних појасева, и друге мере. У Закону о пољопривредном земљишту постоји извесна недореченост по питању наменског карактера ових накнада, која оставља простор за различита тумачења. Или једноставније речено за разне злоупотребе.

Чланом 63. и 71. прописано је да су ова средства приход буџета Републике (30%), Покрајине (30%) и локалних самоуправа (40%), и да се користе „за реализацију годишњег програма заштите, уређења и коришћења пољопривредног земљишта који доноси надлежни орган јединице локалне самоуправе“. Овде је поменута намена за локални ниво, али не и за остале нивое власти. Консултовали смо се са више правника, који су неподељеног мишљења да један исти буџетски приход не може бити за један ниво власти наменског, а за други ниво општег карактера, те се применом правне аналогије сматра да су ове накнаде наменске за све нивое власти.

Међутим, најозбиљнији “удар” на примену овог Закона догодио се крајем 2015. године, када је изменама Закона о буџетском систему у члану 1., тачка 15. укинут наменски карактер свим накнадама. А ако новац више није наменски, онда више нема ни ненаменског трошења – И проблем је решен. Ово је властима на свим нивоима оставило потпуну слободу да, у још већим износима, наставе да се средствима добијеним од закупа пољопривредног земљишта попуњавају разне празнине у буџетима, а сама земља наставила да пропада.

“Истраживали су примену финансијских одредби два закона – о пољопривредном земљишту и о подстицајима у пољопривреди, за период 2014-2020. године. Од Министарства пољопривреде, Покрајинског секретаријата за пољопривреду и свих 145 локалних самоуправа са подручја централне Србије и АП Војводине тражени су годишњи програми заштите, коришћења и уређења пољопривредног земљишта и програми пољопривредне политике и политике руралног развоја, као и извештаји о коришћењу средстава ових програма,” каже Дејан Максимовић.

Мукотрпан пут до докумената
Власти у Србији радо објављују планове и обећања, али проблем настаје када треба да се јавност извести шта је заиста урађено и колико новца је потрошено. Да велики број државних органа не поштује Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја показује да су истраживачи Еколошког центра „Станиште“ одговоре у предвиђеном року добили од око половине општина, након два месеца добили су око 125 одговора, док су у 20 случајева морали да се жале и Поверенику за информације од јавног значаја. Дешавало се и да покрену прекршајне поступке. Углавном, само за прикупљање докумената од свих локалних самоуправа било им је потребно око 6 месеци.

Република шампион у ненаменском трошењу новца

Анализа докумената указала је да је стање најнеповољније на нивоу Републике. У периоду 2014-2020. године, приходи републичког буџета од закупа и промене намене земљишта износили су годишње између 1,7 и 2,5 милијарди динара, или укупно 15,4 милијарди динара, заједно са неискоришћеним новцем пренетим из претходног периода. У истом периоду, кроз годишње програме заштите, уређења и коришћења пољопривредног земљишта, а који уредбом утврђује Влада Србије, извршени су расходи од тек 3,4 милијарде динара, што је тек петина од прихода. У друге намене потрошено је 12 милијарди динара или 101 милион евра. Да се ради о намерном закидању још у фази планирања, указује то да су чак и планирани расходи значајно мањи од прихода од накнада. А сваке године су све мањи. Иако су приходи од закупа били на сличном нивоу, сваке године се све мање новца планира у републичком буџету, а стварно се потроши још мање од планираног. Тако је у 2020. години планирано само 235 милиона динара, што је мање него икада до сада (готово 9 пута мање него 2014), а заиста је потрошено тек око 156 милиона динара.
У табели су приказани приходи републичког буџета од накнаде за закуп и од накнаде за промену намене пољопривредног земљишта, као и расходи извршени кроз републичке програме радова на заштити, уређењу и коришћењу пољопривредног земљишта.

Примећује се да су износи и планираних и извршених расхода почели значајно да опадају након измена Закона о буџетском систему 2015. године, што значи да власти користе могућности које им даје закон, да без последица пренамењују новац.

Максимовић наводи још један апсурд – око 85% новца од закупа земљишта, која су приход републичког буџета, прикупљају се на подручју АП Војводине, али се користе за уређење земљишта искључиво на подручју централне Србије. Тако закупци земљишта из Војводине мањим делом финансирају уређење земљишта у централној Србији, а већим делом друге потребе републичког буџета.

Непотребно задуживање за одбрану од града у Војводини

На покрајинском нивоу је стање знатно боље, ненаменски потрошени износи су значајно нижи, али проблеми, ипак, постоје. У 2019. години су збирни приходи од накнада и неискоришћених пренетих средстава из претходне године износили нешто више од 2 милијарде динара, док су расходи за мере заштите и уређења земљишта износили само 992 милиона динара. Тако је у тој години нешто више од милијарде динара, или око 9 милиона евра, добило другу намену.
А тада је Скупштина Војводине у фебруару 2020. године изгласала да се за аутоматизацију одбране од града задужи у износу од 600 милиона динара на шест година, са укупном каматом 57 милиона динара. Дакле, новац који је наплаћен закупцима земљишта и који је био на располагању, потрошен је у друге сврхе, а онда је за исту намену узет кредит.

У 2020. години планирано је свега 235 милиона динара, што је мање него икада до сада (готово 9 пута мање него 2014), а заиста је потрошено само 156 милиона динара.

На локалном нивоу је стање негде „на средини“. Мора се нагласити изразита разлика у приходима од закупа и расходима за уређење земљишта између АП Војводине и централне Србије. У централној Србији су приходи минимални, те је истраживано стање само у Војводини. У периоду 2014-2019. (подаци за 2020. годину биће доступни тек половином 2021. године), у око 85 одсто војвођанских општина, расходи кроз програме заштите и уређења земљишта били су мањи од прихода од закупа. Укупна разлика за цео период износи око 5,4 милијарди динара, или око 45,5 милиона евра. Када се обраде подаци за 2019. годину, очекује се да ће овај износ бити још већи.

Када се саберу износи на свим нивоима, од 2014. године око 18,5 милијарди динара, или око 156 милиона евра, наплаћених на име закупа и промене намене пољопривредног земљишта, потрошено је у друге сврхе, а не у мере заштите и уређења земљишта. То не би било спорно да смо решили све проблеме са уређењем земљишта или да немамо потребе за даљим улагањима.

Само један детаљ у дугој причи о ненаменском трошењу новца могао би да се односи на учестала „чишћења дивљих депонија по атару“ за 150 милиона динара или врло високих износа који се троше за уређење атарских путева, са различитих нивоа власти истовремено, без навођења у извештајима колико је радова стварно изведено и по којој јединичној цени. Ово подстиче сумњу да се и од новца који се потроши кроз програме заштите и уређења земљишта, значајан део троши ненаменски.

Шта да се ради?

Стручњаци се слажу да је неопходно изменити Закон о буџетском систему и што пре вратити наменски карактер приходима од закупа и промене намене земљишта. Изменама тог Закона потребно је прописати да локалне скупштине доносе и годишње програме заштите и уређења земљишта, али и да усвајају извештаје о спровођењу тих програма. У већини локалних самоуправа ти извештаји су недоступни јавности, о њима се не расправља и питање је да ли би се и сачињавали, да није законом обавезно њихово достављање Министарству пољопривреде, а значајан број општина ове извештаје ни нема. Потребно је и изменити Закон о пољопривредном земљишту и рационалније расподелити приходе између републичког и покрајинског буџета.

Оваква расподела не би била идеолошка, политичка, већ крајње рационална. Војводина од централне Србије има изразито веће и приходе од закупа, а самим тим и потребе за уређењем и заштитом земљишта. На пример, стручњаци из области водопривреде процењују да за постизање оптималног одржавања каналске мреже годишње недостаје око 800 милиона динара. Само другачијом расподелом прихода може се доћи до тог новца, уз подсећање да се око милијарду и по динара од закупа земљишта из републичког буџета уопште не користи за мере заштите и уређење земљишта, већ се усмерава у друге сврхе.
Саме измене прописа нису довољне, имајући у виду искуство ненаменског трошења новца и пре измена Закона о буџетском систему. Зато је, осим мера државне контроле, потребно подстаћи удружења пољопривредника, затим удружења које се баве владавином права, надзором јавних финансија, као и истраживачке медије, да надзиру коришћење новца од закупа земљишта.

Потребно је да републички и покрајински органи ажурирају постојеће, или припреме и јавно објаве нове планове и студије, којима би се утврдило тачно стање атарских путева, каналске мреже, противградне заштите, пољочуварске службе, ветрозаштитних појасева, комасације.. са предлогом средњорочних и дугорочних мера, проценом трошкова и рокова за извођење. Тиме би подаци где и у ком обиму треба спровести мере били јасни и јавно доступни, што би омогућило праћење резултата политике и рационалног коришћења новца.

А глас јавности?

Да се новац прикупљен од закупа пољопривредног земљишта ненаменски троши знају добро, поред аутора истраживања, и пољопривредници и лидери удружења које их предводе. Па зашто нема протеста или негодовања по том питању? Очигледно су лични циљеви императив наспрам општих вредности. Не желећи да науде личним циљевима, а нарочито они који предводе удружења пољопривредника, нису спремни да говоре о овом проблему. Последица таквог калкулантског понашања је изостанак притиска јавности на власти како би се решили бројни проблеми, између осталог, и ненаменског трошења новца добијеног закупом државног пољопривредног земљишта. Зато се код нас заједнички ресурси, укључујући ту и државно пољопривредно земљиште, тако лако и раширено раубују и злоупотребљавају. Докле год ова лично буде доминантно у односу на опште мало је вероватно да ће се стање у пољопривреди побољшати.